北京市實施“安全學校”推廣計劃在北京宣師一附小舉行啟動儀式。圖為教師與科研人員在學校監(jiān)控室商討設備改進方案。 樊世鋼 攝

　　一、制定《中小學幼兒園安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的必要性是什么？

　　長期以來，黨中央國務院對中小學生的安全健康成長十分重視，全社會也給予了高度關注，在大家的共同努力下，近幾年中小學安全工作的力度明顯加大，中小學生傷害事故不斷下降，非正常死亡人數逐年減少。

　　同時，近年來，由于我國經濟和社會處于轉型期，學校安全工作也出現了許多新的特點和情況。突出表現在校園周邊網吧、游戲機室、錄像廳、歌舞廳等公共娛樂場所違法違規(guī)經營，無照攤販擺攤設點，治安秩序混亂；傷害青少年學生的惡性刑事治安案件不斷增加。這些新情況、新問題的出現，說明我們急需要根據新的形勢，進一步完善校園安全管理協(xié)作與運行機制，進一步提高處置突發(fā)事件的應急能力，進一步加強中小學幼兒園安全管理的法律法規(guī)建設。

　　為從制度層面加強中小學安全工作，健全和鞏固齊抓共管的長效機制，依法開展中小學安全管理和教育，保障廣大中小學生的生命安全，從2004年10月開始，教育部組織北京師范大學、中央教育科學研究所、公安大學、中國青少年研究中心等科研院所的專家與其他九個部門的同志共同研究起草了《辦法》?！掇k法》的制定歷時一年多時間，廣泛聽取了社會各方面意見和建議，是對我國中小學安全工作實踐經驗的科學總結，是對做好新形勢下中小學安全工作的積極探索?！掇k法》的實施對于做好新時期中小學安全工作將發(fā)揮重要作用。

　　《辦法》的制定有三方面的需要。

　　第一、是加強中小學安全工作的需要。當前，我國安全事故處于多發(fā)期，學校安全工作也出現了新的特點和情況，學校安全工作形勢十分嚴峻。如校園周邊網吧、游戲機室等違法違規(guī)經營，無照攤販擺攤設點，治安秩序混亂；交通事故不斷，傷害青少年學生的惡性刑事治安案件急劇增加等。近年來，地方各級教育行政部門和學校都在呼吁能夠就學校安全管理進行立法，以使學校安全管理工作有章可循、有法可依，從制度層面保障中小學安全工作的順利開展。制定中小學幼兒園安全管理辦法，對于形成適應新形勢的校園安全管理協(xié)作與運行機制、加強對突發(fā)事件的應急能力是十分必要的。

　　第二、是健全鞏固各有關部門齊抓共管長效工作機制的需要。在中小學安全工作受到全社會高度關注，中央領導同志高度重視并多次做出重要批示的情況下，形成各部門齊抓共管的長效工作機制十分迫切。2004年國務院辦公廳專門印發(fā)了《關于切實加強中小學幼兒園及少年兒童安全管理工作和開展專項整治行動的意見》，對學校安全工作進行了全面部署。2004年10月至12月，根據國務院的統(tǒng)一部署，教育部、公安部等八個部門聯合在全國范圍內組織開展了中小學幼兒園安全管理專項整治行動，取得了顯著成效。在整治行動中初步建立了各部門各負其責、齊抓共管工作機制。實踐表明，中小學安全工作迫切需要全社會的參與和有關部門的支持。在前期工作的基礎上，制訂管理辦法有利于鞏固和健全全社會積極參與、各部門通力合作的學校安全工作的新機制。

　　第三、是完善和推進安全工作、加強依法管理的需要。長期以來，我部領導對學校和學生安全工作非常重視。我部先后多次發(fā)布了有關通知與文件，提出了工作要求與措施，但尚不夠全面規(guī)范；其他有關部門發(fā)布的法規(guī)與文件等，有的也只是部分條款或者內容涉及到學校安全管理工作。因而，有必要制定一部統(tǒng)一全面的關于學校安全工作的法規(guī)。

  　　二、《辦法》的基本特點有哪些？

　　《辦法》是我國第一個專門關于中小學安全管理的法規(guī)性文件；是第一個以十部委部長令的形式發(fā)布的有關中小學安全管理工作的文件；是第一個與新修訂的《義務教育法》配套的法規(guī)性文件。它的基本特點有：

　　第一、內容全面。既規(guī)定了校內安全管理制度與管理要求，也規(guī)定了校園周邊安全管理職責與管理要求；既規(guī)定了教育部門與學校的安全管理職責，也規(guī)定了其他部門的安全管理責任，內容比較全面，涵蓋了中小學安全工作的各個方面。

　　第二、注重制度建設。規(guī)定了有關部門關于學校安全管理的聯席會議制度，作為負有學校安全管理職責的有關部門加強工作溝通與協(xié)作的重要方式，力求推進建立規(guī)范的工作機制。設專章規(guī)定了校內安全管理制度，包括校長負責制、門衛(wèi)制度、校外人員的登記或者驗證制度、危房報告制度、安全隱患排查制度、消防安全制度、實驗室安全管理制度、安全信息通報制度、宿舍安全管理制度、校車管理制度等。

　　第三、針對性很強?！掇k法》認真總結近年來新出現的學生安全事故的原因和特點，力求進行有針對性的規(guī)范。比如，針對一些地方頻發(fā)學生溺水死亡情況，要求學校應當根據當地實際情況，有針對性地開展戲水、游泳的安全衛(wèi)生教育；針對學生校外體育運動易發(fā)生危險的情況，規(guī)定應當避開主要街道和交通要道；針對當前校車良莠不齊、管理混亂狀況，特別對校車安全管理做出統(tǒng)一規(guī)定；規(guī)定加強宿舍安全管理的同時，特別提出應當針對女生宿舍安全工作的特點加強管理等等。

　　第四、規(guī)定非常具體，可操作性很強?！掇k法》對學校的安全管理措施做了具體的規(guī)定，比如，針對集中上下樓梯時易造成學生踩踏事故，《辦法》提出“學校應當合理安排學生疏散時間和樓道上下順序，并安排人員巡查”的規(guī)定，有很強的操作性。

　　三、《辦法》對學校安全管理的原則和方針的具體規(guī)定是什么？

　　中小學生安全工作最重要的目的就是預防各類安全事故的發(fā)生，即“安全第一，預防為主”，為此，《辦法》確定了“積極預防、依法管理、社會參與、各負其責”的安全管理方針。積極預防，就是要求學校和各有關方面要通過調研摸清學生易發(fā)生事故的環(huán)節(jié)、地點和時段，積極預防、科學預防，同時，有針對性地健全安全制度，消除安全隱患，確保學生生命安全；依法管理就是要求各有關部門和學校要按照教育和其他有關方面的法律、法規(guī)以及本辦法，實施學校安全管理，保證學校和師生安全；社會參與就是要求社會團體、企事業(yè)單位、其他社會組織和個人應當參與和支持學校安全工作；各負其責則就是要求建立健全安全工作責任制和事故責任追究制，保證安全管理職責落實到位。上述內容較為完整地表述了學校安全管理的基本要求。

       四、《義務教育法》中有涉及安全方面的一些規(guī)定，《辦法》是怎樣體現和貫徹這些規(guī)定的？

　　新修訂的《義務教育法》將學校安全作為保障義務教育實施和規(guī)范學校管理的重要方面加以規(guī)定，主要體現在第23條、第24條?！吨行W幼兒園安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）作為《義務教育法》實施的一個配套規(guī)章，對第23、24條做出了進一步的具體規(guī)定，較好地體現和貫徹了《義務教育法》關于學校安全的規(guī)定，主要表現在以下幾個方面：

　　第一，校園周邊安全管理?！读x務教育法》第23條規(guī)定各級人民政府及其有關部門依法維護學校周邊秩序，為學校提供安全保障。《辦法》專設“校園周邊安全管理”一章，有針對性地對政府有關部門應當履行的校園周邊安全管理職責做出明確規(guī)定，有利于安全管理中依法管理、各負其責方針的落實。

　　第二，校內安全管理。結合《義務教育法》第24條第1款關于加強校內安全制度建設和安全管理、以及對學生進行安全教育等規(guī)定的精神與要求，《辦法》分設“校內安全管理制度”、“日常安全管理”、“安全教育”三章，以比較多的條款，對校內安全問題做出全面具體的規(guī)定，為落實關于校內安全的法律規(guī)定提供了較好的工作基礎。

　　第三，校舍安全管理。校舍是保障義務教育實施的重要的、基本的條件，校舍安全也是比較突出的實際問題，亟需解決?！读x務教育法》第24條第2款以及法律責任一章中的第52條對政府保障校舍安全的義務做出了明確規(guī)定。《辦法》則主要從學校加強安全工作的角度，對其進行校舍安全檢查和危房報告做出了規(guī)定，有利于各有關義務主體全面貫徹落實法律的規(guī)定，共同保障校舍安全和師生生命安全。

　　五、《辦法》對教育及其他部門的安全管理職責與校園周邊管理職責作了怎樣的界定？

　　保障中小學和幼兒園安全，需要各有關部門齊抓共管，形成合力，常抓不懈，形成工作機制。第二章“安全管理職責”和第六章“校園周邊安全管理”，對教育、公安、司法行政、建設、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質檢、新聞出版等部門的校園安全管理職責進行了較為全面的規(guī)定，使分散于各有關部門規(guī)章和文件中的有關規(guī)定相對集中在本辦法中，為更加有效地依法實施學校安全管理提供了較為全面的依據。
 
　　六、《辦法》進一步明確了校內安全管理制度與管理要求，具體體現在哪些方面？

　　建立健全校內各項安全管理制度，落實各項安全管理要求，是預防事故、保障師生安全的基本保障。第三章“校內安全管理制度”對校內安全管理制度建設提出了總的要求，即“學校應當遵守有關安全工作的法律、法規(guī)和規(guī)章，建立健全校內各項安全管理制度和安全應急機制”；同時對校長負責制、門衛(wèi)制度、校內安全定期檢查和危房報告制度、消防安全制度、食堂衛(wèi)生制度、實驗室管理制度、學生安全信息通報制度、住宿學生安全管理制度、校車管理制度、安全工作檔案等學校應當建立健全的各項具體的安全管理制度做出了明確規(guī)定。第四章主要針對大型集體活動、體育活動、上下學與家長的交接、樓道上下秩序與晚自習等日常管理中容易發(fā)生安全事故的領域與環(huán)節(jié)做出了明確的安全管理要求，并進一步明確了學生及其監(jiān)護人的基本義務。

　　七、《辦法》對學校安全制度建設的具體要求有哪些？

　　首先是《辦法》規(guī)定要建立部門間互相協(xié)作的安全管理工作機制。例如《辦法》第47條規(guī)定：教育、公安、司法行政、建設、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質檢、新聞出版等部門應當建立聯席會議制度，定期研究部署學校安全管理工作。

　　其次是《辦法》要求要建立健全和全面落實安全工作責任制和事故責任追究制，這包括學校舉辦者、政府有關部門、學校等負有學校安全管理職責的各有關方面和主體的責任。例如《辦法》總則關于學校安全管理工作和“獎勵與責任”一章的規(guī)定充分體現了這方面的要求。

　　再次是《辦法》明確了校內安全管理制度?！掇k法》專門設有一章，對校內安全管理制度做出了明確具體的規(guī)定。首先學校應當建立校內安全管理機構，實行校長負責制，建立健全校內各項安全管理制度和安全應急機制。要在校長的領導下，根據本校的實際情況，根據辦法的規(guī)定建立各項具體的安全管理制度：學校應當健全門衛(wèi)制度，建立校外人員入校的登記或者驗證制度；建立校內安全定期檢查制度和危房報告制度，及時排除安全防患或者采取必要的防護措施；落實消防安全制度和工作責任制，保證消防設施和器材能夠有效使用；建立用水、用電、用氣等相關設施設備的安全管理制度，定期檢查、維修和更換；嚴格執(zhí)行國家關于飲食衛(wèi)生的規(guī)定，保證食堂飲食衛(wèi)生安全；按照國家規(guī)定配備合格的醫(yī)務（保?。┤藛T，購買必需的急救器材和藥品；建立實驗室安全管理制度，嚴格建立危險化學品、放射物質的購買、保管、使用、登記、注銷等制度；建立學生安全信息通報制度，將上下學時間等事關學生安全的信息及時告知監(jiān)護人；建立安全工作檔案，作為實施安全工作目標考核、責任追究和事故處理的重要依據。寄宿學校和租用校車的學校，還應當按照《辦法》的規(guī)定加強宿舍、校車的安全管理。

　　八、對學生進行安全教育是學校的職責，也是安全管理的一個重要工作環(huán)節(jié)，《辦法》中對安全教育作了哪些規(guī)定？

  　《辦法》第五章對安全管理專門做出了詳細規(guī)定，首先要求“學校應當按照國家課程標準和地方課程設置要求，將安全教育納入教學內容”。其次對各有關方面和環(huán)節(jié)的安全教育工作做出有針對性的規(guī)定，要求開學初、放假前集中開展安全教育；開展實驗課的安全防護教育，開展交通、消防和江河湖海游泳的安全衛(wèi)生教育；開展避險、逃生、自救演練等；并規(guī)定了教育部門和學校組織安全教育培訓的義務等。

　　九、安全重在預防，《辦法》的施行是為了不出事故或少出事故，但是，如果一旦出了安全事故，應按什么原則處理？

　　《辦法》明確了事故處置要求與責任追究原則。一旦發(fā)生安全事故，需要相關部門和學校立即啟動應急預案，妥善予以處置。辦法第七章安全“事故處置”主要規(guī)定了在發(fā)生自然災害、重大治安、公共衛(wèi)生突發(fā)事件時教育等部門的職責、校園內突發(fā)安全事故時學校的處置要求，學校應當按照教育部規(guī)章《學生傷害事故處理辦法》妥善處理學生傷害事故，同時要實行安全事故報告制度，包括重大安全事故上報和教育系統(tǒng)內安全工作的書面報告。第八章主要規(guī)定了有關部門和學校不依法履行安全管理職責的責任，以及校外單位或者人員違法引發(fā)安全事故的責任。

　　十、《辦法》與以前頒布的《學生傷害事故處理辦法》、《學校衛(wèi)生管理條例》之間有什么樣的關系？

　　《學生傷害事故處理辦法》是2002年教育部制定的部門規(guī)章，以教育部第12號令發(fā)布。它主要針對實踐中反映突出的學生傷害事故責任的認定、事故的處理程序、損害的賠償等方面做出規(guī)定，為處理學生傷害事故提供了明確具體的依據。特別是明確了學校的安全教育、管理和保護的職責，具體規(guī)定了學校的安全保衛(wèi)、消防、設施設備管理等安全管理制度有明顯疏漏、組織學生參加教育教學活動或者校外活動未進行相應的安全教育、組織或者安排未成年學生從事不宜未成年人參加的勞動和體育運動等活動、發(fā)現學生在校期間突發(fā)疾病或者受到傷害未根據實際情況及時采取相應措施并導致不良后果加重、教職工體罰或者變相體罰學生、發(fā)現學生行為具有危險性但未進行必要的管理和制止的等12種應當依法承擔相應的責任的情形，規(guī)定了學生或者未成年學生監(jiān)護人、以及其他有過錯的當事人應當承擔相應責任的情形。同時，還明確了規(guī)定了學生自行上學、放學、返校、離校途中，以及學生自行外出或者擅自離校期間等學校管理職責范圍以外發(fā)生的傷害事故，如果學校行為并無不當，學校不承擔事故責任的情形。《學生傷害事故處理辦法》的規(guī)定，有利于積極預防、妥善處理學生傷害事故，全面保護學生和學校的合法權益。

　　《辦法》是專門針對中小學、幼兒園做出的安全管理規(guī)定，對人民政府有關部門的安全管理職責、對校園周邊和校內安全管理、對安全教育等方面做出了全面的規(guī)定，重在加強管理預防發(fā)生安全事故。而一旦發(fā)生了學生傷害事故，則要依據《學生傷害事故處理辦法》的規(guī)定，對學校、學生和其他有關主體的責任進行認定與事故處理，重在事故的及時妥善處理。因而，《辦法》與《學生傷害事故處理辦法》同為部門規(guī)章，相互銜接配套，為學校安全管理工作提供了全面的依據。

　　《學校衛(wèi)生管理條例》是1990年經國務院批準、國家教委和衛(wèi)生部聯合發(fā)布的關于學校衛(wèi)生管理的專門規(guī)定。它由國務院批準而且是條例，可以算作國務院的行政法規(guī)。該條例關于學校衛(wèi)生工作的要求、管理、監(jiān)督、獎勵與處罰等規(guī)定，適用于普通中小學、職業(yè)中學、中等專業(yè)學校、技工學校、普通高等學校等?！掇k法》對中小學幼兒園的衛(wèi)生安全也做出了規(guī)定，與《條例》關于衛(wèi)生管理規(guī)定的精神與要求是協(xié)調一致的，二者將同時發(fā)揮作用，為學校衛(wèi)生安全提供全面的法治保障。